[MAKALAH - KARYA TULIS] HUBUNGAN DEMOKRASI DENGAN NOMOKRASI ATAU RULE OF LAW DI INDONESIA

HUBUNGAN DEMOCRACY DAN RULE OF LAW

Hubungan demokrasi dengan Rule of Law dapat dilukiskan dalam ungkapan berikut: Hukum merupakan produk proses politik yang demokratis, tetapi demokrasi diselenggarakan berdasarkan hukum. Begitu penting aspek hukum dalam demokrasi sehingga rule of law atau nomokrasi menjadi salah satu pilar demokrasi. Kualitas demokrasi antara lain ditentukan oleh penerapan nomokrasi tersebut.

ilustrasi upaya penegakan hukum | credit: www.freepik.com

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 merumuskan hubungan demokrasi dan hukum dalam Pasal 1 ayat (2) dan ayat (3): ‘Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar,’ dan ‘Negara Indonesia adalah negara hukum.’

Prinsip kedaulatan rakyat atau demokrasi dilaksanakan sesuai dengan apa yang diatur dalam UUD. Sebagian pelaksanaan kedaulatan rakyat sudah diatur dalam UUD 1945, tetapi sebagian lagi belum diatur sehingga harus diatur dalam undang-undang sebagaimana diperintahkan oleh UUD.

Sebagai contoh dapat dikemukakan bahwa UUD 1945 sudah mengatur Sistem Pemilu Presiden dan Wakil Presiden secara lengkap, tetapi UUD 1945 belum menentukan sistem pemilihan umum anggota DPR dan DPRD, kecuali menentukan Partai Politik sebagai Peserta Pemilu anggota DPR dan DPRD. Sesuai dengan asas kedaulatan rakyat, undang-undang merupakan produk proses politik yang demokratis.

Artinya, UU merupakan hasil kesepakatan orang-orang yang dipilih oleh rakyat melalui pemilihan umum, yaitu para anggota DPR, Presiden dan Wakil Presiden, dengan mempertimbangkan aspirasi rakyat yang disampaikan secara terbuka melalui proses partisipasi publik. Walaupun rakyat sudah mendelegasikan tugas dan kewenangan membuat undang-undang dan melaksanakan undang-undang kepada para anggota DPR, Presiden dan Wakil Presiden melalui pemilihan umum, tidak berarti rakyat kehilangan kedaulatan. Para warga negara masih memiliki hak dan kebebasan politik, antara lain mempengaruhi pembuat dan pelaksana undang-undang agar membuat dan melaksanakan undang-undang sesuai dengan UUD dan aspirasi rakyat.

Pada pihak lain, baik pembuat undang-undang maupun partisipasi publik, juga terikat pada peraturan perundang-undangan dalam menerjemahkan suara rakyat dalam undang-undang. UU harus dirumuskan berdasarkan asas-asas hukum, seperti hierarki hukum (UU dibuat berdasarkan UUD, PP dibuat berdasarkan UU, dan seterusnya), lex generalis dan lex specialis, aturan yang dibuat lebih dahulu dan yang dibuat belakangan, dan dirumuskan demi mencapai tujuan negara, seperti perlindungan warga negara, perlindungan teritorial, keadilan, menjamin kebebasan, kepastian hukum, kelestarian lingkungan hidup, dan kesejahteraan masyarakat.

Dalam merumuskan dan memperjuangkan aspirasinya, para warga negara juga terikat pada undang-undang yang mengatur penggunaan hak menyatakan pendapat. Untuk melakukan demonstrasi misalnya, suatu kelompok harus melaporkan rencana kegiatannya kepada Polri (kapan, di mana, dan berapa orang yang akan melakukan demonstrasi, dan siapa penanggung jawabnya), demonstrasi hanya boleh berlangsung pada jam tertentu, dan dilarang melakukan demonstrasi di tempat-tempat yang ditentukan dalam UU.

Sebaliknya Polri juga terikat pada UU dalam merespon dan mendampingi para warga negara dalam melakukan demonstrasi sehingga tidak saja para warga dapat menyatakan pendapatnya, tetapi juga mencegah para warga tersebut mengganggu hak warga negara lainnya.

Demi kepastian hukum, UU dan peraturan perundangundangan harus dirumuskan secara menyeluruh sehingga tidak terjadi kekosongan hukum, konsisten satu sama lain sehingga tidak terjadi kontradiksi antar ketentuan, setiap ketentuan harus memiliki pengertian yang jelas maksudnya sehingga tidak terjadi multi-tafsir, dan realistik sehingga dapat dilaksanakan. Selain itu, hukum harus dipublikasikan secara luas, tidak terlalu sering diubah (stabil) dan melindungi hak-hak fundamental warga negara, termasuk keamanan orang dan harta bendanya.

Dan yang tidak kalah penting, akses terhadap keadilan dijamin oleh pengacara yang beretika, penuntut umum dan hakim yang kompeten, independen, dan tersedia dalam jumlah yang cukup, dan memiliki sumberdaya yang memadai.

UNSUR-UNSUR NOMOKRASI DALAM NEGARA KESATUAN REPUBLIK INDONESIA

Nomokrasi merujuk pada pengaruh dan otoritas hukum di dalam suatu masyarakat, khususnya hukum sebagai pengendalian perilaku warga negara, termasuk perilaku penjabat pemerintah.

Dalam nomokrasi, setiap warga negara merupakan objek hukum, termasuk penyelenggara negara yang berwenang membuat hukum tersebut. Dalam nomokrasi tidak ada warga negara yang berada di atas hukum (nobody is above the law), dan karena itu sudah barang tentu bertentangan dengan ‘penguasa berada di atas hukum. Rakyat diatur oleh peraturan yang jelas dan adil, bukan oleh penggunaan kekuasaan personal yang bersifat sewenang-wenang. Menurut filosof klasik Aristoteles, hukum haruslah memerintah (law should govern) karena hukum merupakan keadilan yang paling mungkin diterapkan (the best possible justice).

Setidak-tidaknya terdapat dua konsep tentang nomokrasi, yaitu definisi formalis atau definisi ‘thin,’ dan definisi substantif atau definisi ‘thick.’ Definisi formalis tentang nomokrasi tidak melihat rule of law dari aspek keadilan (justness of the law) melainkan sematamata memandang nomokrasi dari aspek keadilan prosedural yang harus dipatuhi. Definisi substantif tentang nomokrasi melihat rule of law tidak saja dari aspek keadilan prosedural, tetapi terutama dari aspek hak-hak substantif yang terkandung dalam rule of law.

Rule of Law atau nomocracy sebagai salah satu pilar demokrasi sekurang-kurangnya terdiri atas empat aspek:

1. Equality before the law
2. Setiap penyelenggara negara melaksanakan kekuasaan negara berdasarkan peraturan hukum
3. Konstitusionalisme
4. Due Process of Law

Equality Before The Law

Pertama, hukum berlaku dan ditegakkan sama dan setara tanpa pandang bulu kepada setiap warga negara apapun latar belakang, kedudukan dan statusnya. Hukum tidak hanya berlaku bagi warga yang buta huruf dan miskin tetapi juga berlaku sama bagi seorang Presiden, orang kaya, dan orang pintar. Hukum berlaku sama baik bagi penyelenggara negara hasil Pemilu maupun bagi para warga negara yang memilihnya. Inilah yang disebut persamaan dalam hukum (equality before the law).

Dalam praktik tidak jarang yang terjadi adalah hukum ditegakkan secara konsisten kepada warga yang marjinal secara ekonomi, politik, sosial dan budaya, tetapi penegakan hukum bagi warga yang dominan secara ekonomi, politik, sosial dan budaya dilakukan secara longgar dan karena mampu menawar penegakan hukum.

Setiap Penyelenggara Negara Melaksanakan Kekuasaan Negara Berdasarkan Peraturan Hukum

Kedua, setiap penyelenggara negara melaksanakan kekuasaan negara tidak menurut kehendak pribadi atau golongan melainkan berdasarkan UUD, UU, dan peraturan perundang-undangan lainnya.

Artinya, setiap penyelenggara negara melaksanakan tugas dan kewenangan sesuai dengan lingkup bidang tugasnya (jurisdiksinya), melaksanakan tugas dan kewenangan mengikuti ketentuan yang berlaku, menghormati tugas dan kewenangan lembaga lain dan bersedia bekerjasama untuk mencapai tujuan negara sesuai dengan tugas masing-masing, tidak menyalahgunakan kewenangan untuk kepentingan pribadi dan golongan, dan menghormati hak dan kebebasan warga negara dan hak asasi manusia pada umumnya.

Dalam praktik tidak jarang para penyelenggara negara hasil Pemilu hanya melaksanakan tugas dan kewenangan berdasarkan hukum kalau hal itu menguntungkan mereka, tetapi akan mencari siasat menghindari hukum apabila hal itu dianggap merugikan mereka. Ketika ketahuan atau tertangkap melanggar hukum (menyalahgunakan kewenangannya), para penyelenggara negara tersebut menggunakan sumberdaya yang dimiliki untuk mempengaruhi proses penegakan hukum sehingga mereka dihukum secara ringan. Korupsi, sebagai penggunaan milik publik untuk kepentingan pribadi, merupakan contoh penggunaan kewenangan tidak berdasarkan hukum.

Konstitusionalisme

Ketiga, konstitusionalisme merupakan suatu paham yang menghendaki pengendalian dan pencegahan penyalah-gunaan kekuasaan negara oleh penyelenggara negara (controlling and preventing abuse of power).

Berikut merupakan sejumlah mekanisme Konstitusionalisme dalam mengendalikan dan mencegah penyalahgunaan kekuasaan:

• Pemerintahan yang diselenggarakan oleh kelompok mayoritas (partai politik atau pasangan calon yang mendapatkan suara mayoritas dari rakyat melalui pemilihan umum) tetapi dengan menjamin hak-hak minoritas (rule by majority but respecting minority rights),
• Penyelenggara negara dipilih melalui pemilihan umum yang demokratis untuk masa jabatan tertentu,dan hanya dapat dipilih selama dua kali masa jabatan baik secara berturut-turut maupun tidak,
• Hak dan kebebasan politik warga negara, dan hak asasi manusia pada umumnya dijamin dalam UUD,
• Lembaga judisial yang independen sehingga dapat menegakkan hukum secara adil dan tepat waktu, dan
• Judicial review terhadap peraturan perundang-undangan yang dibuat oleh lembaga legislatif dan eksekutif.

Dalam praktik, baik lembaga legislatif maupun lembaga eksekutif dapat saja dikuasai oleh suatu partai politik melalui pemilihan umum sehingga bukan tidak mungkin keduanya membuat dan melaksanakan undang-undang sesuai dengan kepentingannya tetapi dengan melanggar hak dan kebebasan warga negara.

Dalam rangka konstitusionalisme, para warga negara dapat mengajukan permohonan kepada Mahkamah Konstitusi untuk membatalkan satu atau lebih pasal atau membatalkan undang-undang tersebut secara keseluruhan atas dasar pertimbangan pasal tertentu atau undang-undang tersebut bertentangan dengan konstitusi. Demikian pula, para warga negara dapat mengajukan permohonan kepada Mahkamah Agung untuk membatalkan satu atau lebih pasal dari peraturan pemerintah atau peraturan perundang-undangan lain yang secara hirarkis berada di bawah undang-undang atas dasar pertimbangan bertentangan dengan undang-undang.

Due Process of Law

Aspek yang keempat dari rule of law adalah due process of law. Due process of law terdiri atas dua dimensi, yaitu Substantive Due Process and Procedural Due Process.

Secara substantif, proses penegakan hukum terhadap setiap warga negara harus tetap menghormati hak dan kebebasan warga negara dan dengan hak asasi manusia pada umumnya sebagaimana ditetapkan dalam UUD dan UU. Mulai dari Pasal 27 sampai dengan Pasal 34 UUD 1945 mengatur hak dan kebebasan warga negara dan hak asasi manusia yang menjadi substansi proses penegakan hukum. Secara prosedural, proses penegakan hukum juga harus sesuai dengan keadilan prosedural.

Dalam proses penegakan hukum pidana, proses penegakan hukum tidak hanya secara substantif harus sesuai dengan Kitab UndangUndang Hukum Pidana (substantive due process), tetapi juga secara prosedural harus sesuai dengan keadilan prosedural (Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana).

Ketika pemerintah (polisi ataupun kejaksaan) menangkap, menyidik dan menuntut seseorang melakukan tindak pidana tertentu haruslah mengikuti prosedur yang ditetapkan dalam KUHAP. Ketika menangkap seseorang karena diduga melakukan tindak pidana mencuri atau membunuh, polisi tidak hanya mengikat tangan tersangka tetapi juga harus menyerahkan surat penangkapan kepada keluarga yang ditangkap.

Kalau di Amerika Serikat, ketika menangkap seorang tersangka polisi harus membacakan hak tersangka. Seorang tersangka berhak didamping pengacara ketika disidik oleh polisi. Polisi dapat menahan seorang tersangka maksimal selama 20 hari dan dapat diperpanjang 20 hari lagi bila penyidikan belum selesai. Dalam proses pengadilan, seorang tertuduh berhak menghadirkan saksi yang meringankan.

Dan sejumlah hak tersangka, tertuduh, dan terdakwa lainnya yang diatur dalam KUHAP. Seorang terdakwa berhak menyampaikan perlakuan sewenang-wenang yang dialaminya dari penyidik atau penuntut kepada Pengadilan. Pengadilan akan menentukan apakah hak terdakwa sebagai warga negara akan ‘life, liberty or property’ telah dilanggar ataukah tidak. Tujuan due process of law ini adalah mengendalikan penggunaan kekuasaan oleh aparat penegak hukum atau mencegah penyalahgunaan kekuasaan oleh aparat penyidik dan penuntut dalam melakukan proses penegakan hukum.

PENERAPAN PRAKTIK NOMOKRASI DI INDONESIA

Apabila nomokrasi diterapkan secara konsisten, maka kekuasaan negara tidak tak terbatas, praktik korupsi sangat sedikit, pemerintahan diselenggarakan secara transparan, hak dan kebebasan warga negara dan hak asasi manusia terjamin, keamanan dan ketertiban terjamin, hukum ditegakkan secara adil dan tepat waktu, keadilan sipil dan keadilan kriminal terjamin bagi semua. Untuk mengukur penerapan nomokrasi (rule of law) di 99 negara dunia, The World Justice Project, melakukan penelitian menggunakan Rule of Law Index yang terdiri atas 8 indikator tersebut.

Berdasarkan hasil penelitian tersebut, peringkat Indonesia secara umum berada pada nomor urut 46 dari 99 negara:

• Constraint on Government Power pada nomor urut 31
• Absence of Corruption pada nomor urut 80
• Open Government pada nomor urut 29
• Fundamental Rights pada nomor urut 65
• Order and Security pada nomor urut 42
• Regulatory Enforcement pada nomor urut 46
• Civil Justice pada nomor urut 67, dan
• Criminal Justice pada nomor urut 71.

Bila demikian, bagaimana pola hubungan antara demokrasi dengan rule of law dalam kenyataan: yang satu menentukan yang lain, saling memerlukan, ataukah menggunakan yang lain sesuai dengan kepentingan? Hubungan antara demokrasi dengan nomokrasi tidaklah selalu harmonis. Kekuatan normatif hukum tidaklah berdiri sendiri. Walaupun para penguasa dan politisi acapkali mematuhi, bahkan mempromosikan rule of law, tetapi dalam kenyataan kebanyakan mereka mematuhi hukum dan mempromosikan rule of law seperti itu hanya bila hal itu menguntungkan mereka (bila risiko tidak menaati hukum lebih kecil daripada menaatinya).

Karena itu jawaban yang diberikan Maravall dan Adam Przeworski atas pertanyaan: Why government do or do not act according to laws?, yang diberikan berdasarkan perspektif Pilihan Rasional, adalah government act according to laws when they must.

Pertanyaan yang perlu diajukan adalah apa strategi yang diadopsi para politisi agar ketegangan antara demokrasi dan hukum menguntungkan mereka?

Berdasarkan pengamatannya, Maravall menyimpulkan adanya tiga strategi yang ditempuh para politisi.

• Pertama, menggunakan demokrasi untuk mengatasi batasan yang dikenakan oleh hukum dan hakim.
• Kedua, menggunakan rule of law dan hakim yang independen memperlemah demokrasi.
• Ketiga, menggunakan hakim yang independen menghukum lawan politik. Para politisi akan mengadopsi strategi ini, yang tidak lain mempolitisasi lembaga yudikatif yang independen, apabila “the payoffs of this strategy appear to be higher than those of the alternative – respecting the mutual autonomy of judges and politicians.”

Bagaimana Hugo Chavez menggunakan parlemen yang dikuasai oleh partainya untuk memecat para hakim setelah Pemilu Venezuela tahun 1999, represi judisial aliran kiri antar perang oleh lembaga yudikatif Jerman, dan membungkam lawan politik di Spanyol pada akhir 1990an melalui investigasi judisial, merupakan sejumlah contoh penerapan perspektif Pilihan Rasional (cost and benefit analysis).