KONDISI DEMOKRASI DAN BIROKRASI DI INDONESIA
Sebetulnya apa dan bagaimana sih kondisi atau keadaan demokrasi dan birokrasi di Indonesia? Jawaban ini langsung mengantarkan pemahaman terhadap kondisi negara berkembang pada umumnya. Negara berkembang biasanya memiliki sifat-sifat derajat kemiskinan yang tinggi, tertib hukum biasanya dipolitisir untuk kepentingan kekuasaan, keterkaitan dengan ekonomi dunia, masyarakatnya masih tradisional, semi-industri,dan lain-lain.
Namun paling tidak dunia ketiga memiliki dua ciri yang menonjol yakni tingkat ekonomi yang cenderung meningkat-kecuali pada kasus krisis ekonomi di penghujung 1999-dan derajat demokratisasi yang cenderung melemah sekaligus terlihat derajat birokratisasinya yang menguat. Gambaran keadaan Indonesia tidak jauh dari itu.
Dari segi transparency Indonesia sangat tertutup. Ini artinya pemerintah jarang sekali mengomunikasikan segala policy-nya terhadap warga negara, sekaligus hal ini menunjukan derajat sentralisasi yang kuat. Pada indikator lain, yakni birokratisasi yang sangat berkait dengan pertumbuhan ekonomi, Indonesia berada pada kondisi yang cukup parah. Hal ini sangat aneh, Indonesia yang mengalami pertumbuhan ekonomi yang cukup tinggi (6%) ternyata birokrasi negara sangat menghambat dunia bisnis.
Pertumbuhan ekonomi dan adaptivitas kebijakan ekonomi ternyata berlangsung dalam derajat birokratisasi yang sangat tinggi dan derajad ketertutupan yang tinggi pula. Proposisi tersebut tentunya bertolak belakang dengan realitas yang telah terjadi pada negara-negara maju.
Birokrasi ternyata justru digunakan kekuasaan untuk kepentingan kekuasaan itu sendiri. Birokratisasi yang berkembang telah menguatkan sentralisasi. Dan birokratisasi justru melahirkan konsekuensi negatif pada perkembangan sistem politik Indonesia.
Ada beberapa konfigurasi yang akan digunakan di sini untuk menjelaskan kenapa pola sernacam ini terjadi di Indonesia. Konfigurasi pertama dengan menggunakan perspektif authority dari Max Weber. Konfigurasi ini akan diambil dari pendapat Moeljarto. Kedua, konfigurasi dari sudut struktur sosial yang akan dikutip dari model administrasi Riggs, dan terakhir dari konfigurasi Karl D. Jackson mengenai sistem politik
OTORITAS TRADISIONAL DALAM BIROKRASI PEMERINTAH MENURUT MAX WEBER
Weber membagi tipe otoritas menjadi tiga: otoritas rasional, tradisional dan kharismatis( Weber, 1972:124).
Dari otoritas tradisional cerminan model kognitif birokrasi yang dapat dikemukakan adalah sebagai berikut. Model ini mengutamakan terwujudnya keharmonisan hirarkhis yang pada hakekatnya mencerminkan pandangan kosmologisnya bahwa eksistensinya berada pada jagad yang utuh dan berjenjang-jenjang. Loyalitas dan keselarasan harus tercipta dalam konsep rukun. Ini berarti adanya mekanisme conflict avoid ancedemi equilibrium. Birokrasi ini sangat berwawasan agraris-feodal dan magis-religius.
Birokrasi dengan model otoritas tradisional ini seolah-olah menjadi legitimasi penguasa untuk melakukan apa saja dan tidak dilakukan pertanggungjawaban secara publik. Saya kira birokrasi model demikian tidak termasuk juga dalam dikotomi politik administrasi, karena birokrasi dari tingkat pusat sampai dengan lokal justru sangat dipolitisir.
Dari segi otoritas tradisional, birokrasi bukan sebagai variabel untuk memperbaharui sistem politik, tetapi yang terjadi kebudayaan kolutif telah mengental dalam birokrasi yang mendasarkan pada otoritas tradisional.
STRUKTUR SOSIAL DALAM HUBUNGANNYA DENGAN DEMOKRASI BIROKRASI DI INDONESIA
Riggs dengan administrasi perbandingannya mencoba mencermati struktur sosial pada negara maju dan berkembang. Dari perbandingan tersebut,negara berkembang dikategorikan pada masyarakat prismatic.
Prismatic model is intermediate between a fused model useful in studying traditional societies, and the refracted type useful for analysis of government in industrial western societies" (Riggs dalam Heady, et all, 1962: 20).
CIRI MODEL SALA - BIROKRASI PADA NEGARA BERKEMBANG
Pada masyarakat prismatik ini administrasi yang berkembang dinamakan model Sala model ini memiliki beberapa karakteristik menarik sebagai berikut:
Heterogenitas
Ciri ini mengisyaratkan adanya campuran antara masyarakat tradisional dengan modern. Bentuk konkritnya seperti, adanya struktur organisasi modern, namun fungsi-fungsi dikalahkan oleh hubungan kekeluargaan. Meningkatnya nepotisme, dll
Formalisme
Ciri ini merujuk pada adanya ketidakpastian (discrepancy) atau tingkat konruengsi antara apa yang telah ditentukan secara formal dengan kenyataan yang dilakukan. Pelaksanaan kontrak-kontrak, pemberian lisensi, dll dilakukan secara diskriminatif. Kasus Mobnas menjadi contoh aktualnya.
Overlapping
Struktur-struktur yang telah dideferensiasikan secara formal berdampingan dengan struktur yang belum dideferensiasikan. Terdapat dinas-dinas, dewan perwakilan rakyat, mahkamah agung, dewan pertimbangan agung, pemilu, dll namun fungsi-fungsi administrasi dan politilmya sarnpai tingkat tertentu dijalankan oleh struktur yang belum modern (Riggs dalam Heady, et all, 1962:21-22).
Model birokrasi sala ini sungguh sangat realistis dan sangat sesuai dengan kondisi yang ada di Indonesia pada masa Orde Baru. Birokrasi dalam hal ini, oleh Riggs, telah digambarkan sedemikian rupa dalam konteks sosialnya. Faktor inilah yang membedakan antara birokrasi di Barat dengan di negara dunia ketiga.
SISTEM POLITIK DALAM KAITANNYA DENGAN BIROKRASI DI INDONESIA
Pada konteks ini sistem politik dimaksudkan sebagai scope yang agak lebih makro dibanding dua yang lain, meskipun dapat juga ketiganya saling tumpang tindih. Karl D. Jackson menulis bahwa sistempemerintahan di Indonesia menganut konsep Bureaucratic Polity.
"Bureaucratic Polity is distinguishable from other forms of government by the degree to which national decision making is insulated from social and political forces outside the highest elite echelons of the capital city" (Jackson dalam Jackson, et all, 1978:4).
Model sistem ini sangat jauh dari kebutuhan partisipasi dalam pembuatan keputusan. Power juga bukan merupakan basil dari artikulasi kepentingan masyarakat dan lingkungan yang lebih luas. Partai tidak berfungsi sebagai alat kontrol terhadap birokrasi dan sarna sekali bukan sebagai gambaran dari organisasi yang mewakili massa di tingkat lokal.
"The main arena for political competition is not the country at large, and power is not obtained through the cultivation of mass movement. Instead, meaningful power is obtained through interpersonal competition in the elite circle in closest physical proximity to the president” (Ibid, S).
Karakteristik singkat dari model Bureaucratic Polity tersebut di atas menguatkan melencengnya proposisi birokrasi dan demokrasi sebagaimana yang telah berlaku pada negara modern. Baik dilihat dari segi otoritas, struktur sosial maupun Bureaucratic Polity tampaknya peluang demokrasi di Indonesia masih sangatjauh. Perkembangan ekonomi bisa sangat tinggi, namun dengan mengorbankan demokrasi politik.
Pertanyaan yang terkait dengan peningkatan nilai-nilai demokrasi masih sulit untuk dijawab, namun paling tidak konfigurasi hubungan antara birokrasi dan demokrasi pada sistem politik yang lebih luas dapat menjelaskan kita betapa unik dan kompleknya sistem politik yang berlaku di Indonesia. Instrumen modemisasi terus diperbaharui, namun fungsi-fungsi tetap bergerak dengan sifat-sifat tradisionalitasnya.
Sumber:
Subando Agus Margono dalam Birokrasi, Demokrasi dan Reformasi: Sudut Pandang Administrasi Negara. JSP. Vol. 2. No. 2, Nopember 1998
Subando Agus Margono dalam Birokrasi, Demokrasi dan Reformasi: Sudut Pandang Administrasi Negara. JSP. Vol. 2. No. 2, Nopember 1998