Berawal dari pemikiran dasarnya tentang "faction-based vision of society" (1982: 12) Madison berusaha menjelaskan konsep tentang government (pemerintah). Suatu pemerintah hanya dapat dijelaskan pada suatu konteks bahwa sesungguhnya kompleksitas pada masyarakat modern selalu ditandai dengan muncuInya berbagai faksi atau dalam istilah modern disebut sebagai kelompok kepentingan
 |
| Potrait James Madison, salah satu Bapak Pendiri Amerika Serikat, di Universitas Princeton | credit: https://en.wikipedia.org |
Peranan dari pemerintah adalah sebagai institutional device yang berusaha melakukan kontrol dan berperanan sebagai mediasi diantara kelompok kepentingan supaya setiap warga tetap memiliki kebebasan dan kemerdekaannya.
"Only a large society of diverse interests represented by proper balance within government would reduce danger of 'tyranny of the majority' and protect the interest of the minority at the same time" (1982: 12).
Pernyataan ini memberikan gambaran, bahwa administrasi negara (pemerintah) dan birokrasi berada pada satu misi politik yang sama yaitu memberikan perlindungan warga, kemerdekaan dan kebebasan dari dominasi mayoritas.
Konsekuensi bentuk administrasi negara yang harus dikembangkan adalah, bahwa administrasi negara harus bercirikan pluralistic. Pluralistic dalam pengertian bahwa birokrasi haruslah terdiri dari wakil-wakil dari berbagai kelompok kepentingan dan harus selalu berubah-ubah.
Sesuai dengan posisinya seperti ini, maka proses administrasi dari birokrasi haruslah ditujukan untuk melakukan balancing interest melalui diskusi, negosiasi. dan kompromi yang mengarah pada terciptanya konsensus politik dan stabilitas sosial.
Di dalam proses administrasi harus dijamin adanya pembagian kewenangan diantara peranan eksekutif, legislatif dan yudikatif. Proses administrasi tidaklah terisolasi dari tiap peranan tersebut tetapi merupakan interaksi yang complicated dan melakukan prinsip-prinsip checks and balances.
Jangkauan lebih lanjut untuk mempertahankan nilai tersebut adalah bahwa proses administrasi haruslah melibatkan pada lingkungan organisasi yang selalu berubah baik pada level pusat maupun daerah/lokal. Lingkungan adalah variabel penentu struktur organisasi dan oleh karenanya lingkungan organisasi tidak mungkin diasumsikan seragam untuk semua lokasi (Littereer, 1973:324).
Administrator bukanlah semata-mata pemilik kekuasaan, namun terlebih dari itu seorang adminitrator haruslah memiliki tanggung jawab melakukan proses negosiasi, kompromi, dan mengembangkan konsensus sosial.
Di dalam konteks yang demikian, fokus administrasi tidaklah dikonsentrasikan pada specific issues namun lebih pada pengembangan institusi yang dapat melakukan checks dan balance untuk mengontrol penyimpangan yang dilakukan kelompok kepentingan, menjamin hak-hak minoritas dari tirani mayoritas, dan mengembangkan harmoni sosial melalui pencapaian keseimbangan diantara kelompok kepentingan yang berkompetisi(Stillman dalam Uveges, 1982:13).
Birokrasi dalam pengertian Madisonian ini memiliki peranan yang cukup besar dalam memelihara nilai-nilai demokrasi.
Dalam pengertian ini,birokrasi tidak hanya memiliki ciri-ciri sebagaimana yang dikehendaki oleh Jeffersonian namun terlebih dari itu birokrasi memang berada pada posisi untuk mengendalikan dan memelihara keseimbangan supaya tidak ada dominasi yang berlebihan dari mayoritas kepada minoritas.
Pemeliharaan nilai-nilai ini bahkan harus tercipta pada tahapan proses melalui peranan pimpinan yang bersedia melakukan negosiasi dan diskusi. Dan dalam konteks yang demikian birokrasi menjadi bagian dari instrumen politik dan tidak sekedar instrumental.
Dalam literatur yang baru dinamika administrasi yang demikian menjadi inti dari konsep governance.
"Governance means 'administering in a political context' and directing competence toward 'the broadest possible public interest'. This includes competence in sustaining 'the agency perspective' and the constitutional governance process" (Wamsley dalam Green, et. All., 1996:38)
Nampak sekali dari model yang dikemukakan oleh Madison, model birokrasi dalam administrasi negara bukan sekedar struktur formal atau institusi formal, namun suatu sistem terbuka yang menjamin pemenuhan kebutuhan pelayanan dan perlindungan warga negara dengan mengedepankan nilai-nilai demokrasi. Birokrasi sebagai instrumen politik memainkan peranan penentu dalam hubungan mediasi antara warga negara dengan pemerintah di tengah berbagai kelompok kepentingan. Birokrasi berada pada posisi yang lebih dekat dengan warga daripada sebagai media penguasa dibalik pencapaian tujuan formalnya.